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政府管大事 高校办特色
  

——中央财经大学校长王广谦、

中国政法大学党委书记石亚军谈扩大和落实高校办学自主权

■政府与高校的关系从机构职能的角度可以进行三个维度的考量:从职能定位角度看,是行政与学术的关系;从职能层级角度看,是宏观与微观的关系;从职能履行方式角度看,是管学与办学的关系。

■在我国政府职能转变过程中,存在三只拦路虎:一是部门利益,二是行政资源割据,三是平行等差。

■落实高校办学自主权,总体情况向好,但存在四个结构性不平衡。

追求真理、培养人才,这是大学的本质。大学办学自主权是指大学作为一个独立的学术机构,为了完成历史使命和时代任务,进行自我调适、自我调整的能力。它是进行创造性研究和教学活动的必要条件,是分析高校与政府和社会之间的关系的关键点,反映了政府和社会对学校活动支持和干预的程度。怎样进一步理顺政府与高校的关系,扩大和落实高校的办学自主权?中国教育报、中国教育新闻网324日专访中央财经大学校长王广谦、中国政法大学党委书记石亚军。

明晰管学和办学权力边界

问:落实高校办学自主权是治理体系改革的一个重要内容。就外部而言,要理顺政府、社会和学校的关系,政府、社会和学校应当是怎样一种关系?三者的关系又该如何理顺?

王广谦:政府、社会和大学之间的关系不能简单地理解为领导与被领导、培养人和使用人的关系。应该说,这三者共同承担着培养高素质、高水平人才的责任,同时也承担着通过培养高素质、高水平人才推动社会进步的责任。三者在培养人才过程中的责任和重点各有不同,但是目标是一致的。就部属大学来说,比如中央财经大学和中国政法大学都是教育部的直属大学,都是由国家举办、政府主管的。国家作为投资者、管理者,对于大学具有领导权、调控权、监督权。但国家、政府在行使这些权力的同时,如何保证大学的主动权和积极性,这里边的学问很大。

总的来说,政府管理大学的重点应该在管方向、管政策、管引导、管评价这几个方面,通过完善制度让大学在办学过程当中,充分发挥教职员工特别是师生的主动性、创造性。比如教育部最近公布24项权力清单,就是一种解决的方式。

现代大学承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新这四大功能,这也是大学的使命。同时,大学还是政府向社会提供公共服务的重要载体。从大学的经费来源来看,不论是来自于政府的经费,还是来自于学生的学费,以及来自于社会捐赠,它们都是公众创造财富的积累和使用。因此,大学必须为国家战略服务,为社会服务,要对政府负责,也要对社会公众负责,更重要的要为未来负责。大学的品质对建设美好的社会至关重要。

大学与社会的关系不仅仅是人才的培养者与接受者的关系,更具有内在互融的关系。大学为社会提供人才和智力支撑,社会为大学提供发展的舞台和空间。学生来自于社会公众家庭,是在家庭教育、学校教育、社会教育互融当中成长起来的,培养好学生是学校的责任也是社会的责任。因此,现代大学应该更加融入社会,社会应该更加关心大学,社会和大学应该建立紧密的联系,这很重要。

一方面,大学的发展和这四大功能的实现需要社会的广泛参与。比如,设立基金会、理事会、校企研究中心、科技转化中心、培训中心等。另一方面,社会应该给大学更多的支持,为大学的发展提供平台,也就是提供政府以外的资源,给大学发展提供创新的活力和动力,甚至一些驱动力。所谓的需求引导创新,不仅包括人才培养的创新,而且包括科学研究创新、社会服务创新、文化传承创新,社会有这种需求,大学做这种创新,而这种创新的实现给了社会很大的引导和促动。

总之,理顺三者的关系,需要完善教育法规体系和加强制度建设,完善我们大学的制度。

石亚军:理顺政府和高校之间的关系是2013年“两会”以后,政府新一轮改革一个重要的组成部分。最近几年,政府改革有一个非常明显的特点,就是紧紧围绕“政府职能转变”为核心,到了党的十八届三中全会,进一步明确提出要理顺政府与市场和社会的关系。

政府和高校之间的关系,总的来说是相辅相成的关系。从机构职能这个角度来考量,它有三个维度:第一,从机构职能的定位上来说,是行政和学术之间的关系。政府是从事行政管理的,大学是从事学术发展的。第二,从机构职能的层级划分来说,是宏观和微观的关系。政府管教育是一个宏观管理,大学管教育是一个微观管理。第三,从履行机构职能的方式上来说,是管学和办学的关系。政府是管学的,高校是办学的。

长期以来,尤其在高度集中的计划经济体制下,国家的权力和社会的权力是两个集中——一是向政府集中,二是在政府体系当中向高层政府乃至中央政府集中。集中的结果使得这三个维度关系发生了一些偏差。

那么,存在什么问题呢?首先,在第一个维度上,形成行政决定学术;其次,在第二个维度上,形成宏观干预微观;第三,在第三个维度上,形成管学代庖办学。

上述这些问题会导致这样一些情况:由于行政决定学术,大学缺乏微观运行的具体目标,由于宏观干预微观,导致大学运行中学术繁荣内生动力不足,由于管学代庖办学,导致大学事业发展的创新空间不够。

要理顺政府与社会,尤其在教育系统内部要理顺政府与学校以及高校之间的关系,很重要的一点是需要搞清政府和高校在管大学和办大学之间的权力定位和权力的边界。

中国政府各种职能的履行究竟在管什么?十八届三中全会报告提出二十个字、五个方面——“宏观调控,市场监管,社会管理,公共服务,环境保护”。用这样一个要求看教育政府职能的话,我认为整个政府对教育、对高校主要是“管大事,议长远,谋全局”,主要负责方向、秩序,质量,公平。靠什么作为手段来实现这样一种职能呢?通过宏观调控,进行战略布局、公共政策、质量标准和运行监控。高校的权力边界在哪里呢?高校主要的任务就是要“办特色、上水平、入主流”,管好自己的规模、结构、质量和效应。

究竟政府该管什么,高校该管什么,把这个权力边界明晰了,通过现有的行政审批制度的改革,以及中央和国务院前所未有的大力度下放行政审批权,解决过去政府在行政上决定学术过多、在宏观上干涉微观过多、在管学上代庖办学过多等问题,当把这些问题解决了,相互的关系就理顺了。

落实办学自主权总体向好

问:《高等教育法》规定,高校享有招生、学科专业设置、教育教学、科学研究与社会服务、国际交流合作、机构设置与人事管理、财产管理与使用等七个方面的自主权。教育规划纲要颁布实施以来,高校在选拔录取、本科专业设置、自行审核一级博士点、设置研究生院、招聘人才、校长公开选拔以及资产管理等方面获得了更多的自主权。在你们看来,高校现有的办学自主权落实得怎么样?

王广谦:中央财经大学是教育部的直属大学,我的体会是直属高校享有的办学自主权还是比较充分的,在大的方面和关键点上还没有遇到学校希望主动办学、提高质量和水平而受到过多政策约束或者教育部干涉的情况。比如教师招聘、聘请高水平学者、专业设置、校园建设等方面,教育部领导和各司局都给了一些重要的指导性意见,对我们有很多的促进和引导作用。当然,在一些指标规定如本科毕业生保研比例、教师职称比例结构等方面仍有改进的空间。

我认为,办好大学并培养高水平的人才,通过减政放权和扩大学校自主权仅仅是一个方面,而不是全部的内容,更重要的还在于大学自身的发展动力。在扩大办学自主权问题上,在与地方高校领导的交流中,我感觉地方政府对地方高校管得比较死,高校的办学自主权落实得还不够好,这也影响了地方高校的发展。

石亚军:在我国政府职能转变的整个过程中,目前存在三个难度:部门利益、行政资源割据和平行等差。

部门利益大家比较清楚。那么,什么是行政资源割据?这就好比国务院的不同部门共同管一件事情,每一个部门掌握着自己的行政资源,别的部门很难用得上,而为了要决定同一件事情,行政协调的成本就会非常高,而且效果不一定好,这就是行政资源割据。

什么是平行等差?在法律的意义上,国务院25个组成部门都是平等的,但是由于各种各样的原因,实际上形成了强势部门和弱势部门之分。这是我国行政体制改革中政府职能转变面临的三道坎儿。

在这种背景下,评价《高等教育法》规定的高校办学自主权,尤其是2010年教育规划刚要颁布后高校办学自主权的总的落实情况,包括速度、规模、成效,我认为总体上是向好的,而且是令人乐观的。但同时,存在结构性的不平衡,主要体现在以下几方面:

第一,教育部下放高校办学自主权做得非常好,但是相对来说有一些部委就做得不够好,主要原因是行政资源割据和平行等差导致的。比如一些大学不是教育部主管,而教育部跟有的部相比属于弱势部门,因此协调起来很困难。

第二,与教育部直属重点大学享受的办学自主权相比,地方院校的办学自主权还是受到很大的制约。地方政府的教育行政部门还有其他管理高校的部门对地方高校的牵制力还是很大的。

第三,高校办学自主权方面,中央政府落实得比较好,地方政府相对落实得不够好。

防止地方截留高校自主权

问:要进一步清理政府的隐形职能,这确实是一项比较艰巨的任务。我曾查看过一些历史资料,比如1979126日《人民日报》发表了复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师范大学刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初等高校领导呼吁给高校一点办学自主权,这些校长、书记的真知灼见得到很多高校的积极回应,学者们也开始进行相关研究。作为高校的负责人,可否谈一谈你们希望在哪些方面进一步扩大高校的自主权?

石亚军:拿学科专业设置来说,除了涉及国家安全、重大结构部署、重大投资项目、重大质量责任的专业,每一个大学是否可以根据自己的目标定位、社会经济发展水平,去设置专业学科、设置课程、人才培养模式以及科研的学术评价体系。

高校的校长、书记和领导班子不会随随便便拿自己的品牌去糟踏的,让高校自己去运作,让它在经济社会发展当中不断寻找自己的办学定位和人才定位,这样大学的活力才会迸发出来。

进一步扩大高校的自主权,首先要解决几个问题。第一,要厘清国务院各部门中与大学自主权有关的各部门之间的权力界限。必须要审批的、必须要管好的都归属到教育部,由教育部来主责,其他部门出于责任拥有协责,最终形成一个主责与协责相配合的管理机制。第二,对于教育部直属重点大学,在每年研究生免推指标的审批、大学教授的数量等方面,要进一步松绑。第三,对于地方院校的学科专业建设、队伍建设、职称评聘等方面上也应该进一步放权。此外,教育部向地方院校下放权力的时候,还需要防止地方政府部门截留高校的自主权,防止地方政府非教育主管部门截留教育主管部门的职能。还要注意在三级政府,即国务院、省级和市级之间合理的匹配。

王广谦:这是一个很有挑战性的问题。刚才我提到,就我校而言,并没有感觉到自主权管理过严或者没有发展空间。自主权还是需要紧扣我们初级阶段的国情以及现阶段的社会状况。如自主招生顶着压力找出好学生也是很不容易的,很多方面需要在发展过程当中解决。改革需要一个过程,如果按照西方大学的自主权完全去套的话,现阶段恐怕也是不行的。因此,确定方向下决心推进很重要,在推进过程中根据经济社会和大学发展的实际状况有所区别也很重要。这也是一个系统工程。

坚持放权和监管两轮驱动

问:放权很重要,监管也非常重要。据了解,有些高校内部治理还不够完善,影响了自主权的有效行使。请问,要进一步扩大和落实高校自主权,怎样坚持放权和监管同步?

石亚军:李克强总理在提出国务院改革和职能转变电视电话会议上讲得很清楚——放权和监管两个轮子都要做圆。从政府对高校的定位来看,就是放权和监管都要做好。

第一,政府要抓好宏观调控。要加强针对性和有效性,要把一些重要的资源用在教育的重要领域和环节。第二,政府放权之后还要优化审批程序。政府虽然放权但还有行政审批权,而不得不审的一定要优化,其中要规范自由裁量权,过去有很多自由裁量权,留下来的审批权一定要规范这个裁量权,同时,申报的程序、评价的标准应该体现公平和规范。第三,要创新监管方式。如何创新政府的监管方式?用什么样的一种模式、观测点和手段去监控大学的办学质量,这套方法是我们缺乏的,需要创新。第四,政府要创新公共服务的供给方式。当政府职能转变了以后,好多原来有的一些职能,实际上可以让企业、社会组织以及中介组织去做,比如评估,评估未必就是由政府自己来包打天下,今后可以培育一个高等学校评估市场,由第三方中介组织来做,然后政府去购买这种服务,要创新这类公共服务的供给方式。

对于大学来说,就是一个命题——构建现代大学治理结构。要理顺党委的政治系统、校长的行政系统、学术系统、民主管理系统这四大系统之间的权力关系、权力运行机制。通过现代大学治理结构来提升大学自身的治理能力和内部的质量监控保障体系。

王广谦:随着办学自主权的逐步扩大,以及发展过程中国内外形势的变化,政府、社会、大学自身对办学都特别关心。因此,要建立更好的大学制度、大学章程,用它来约束大学,包括大学组织机构和学科专业设置的科学化,大学精神和大学文化的提炼凝结,以及大学治理结构的合理化和实施中的精细化,这些应该都是大学章程当中应该包含的内容。

放权和监管如何同步?一方面,政府在实行权力清单管理、坚持放权的过程中要实行同步监管。主要是制定高等教育的基本规范和国家标准,使高校办学有章可循,也便于与国际比较,通过规范和标准来管理高等教育,通过规范和国家标准的贯彻落实以及评估、督导、惩戒等监管措施,促进大学的自律管理,推进我国高等教育的整体现代化。

另一方面,更重要的是大学自身的发展,而促进大学自身发展是件很不容易的事,它受多重制约,受到社会各种因素的影响。不是说某一个伟大的教育家,像美国大学的校长来华办学就能成功的,这与一个国家的文化传统相关,与一个国家的发展阶段相关,与社会状况、社会评价、社会价值观等都相关。但是,至少有一点是对的,就是办好大学,要在办学过程中尊重它的教育规律、教学规律、人才成长规律,不能急于求成。

(来源:《中国教育报》2014年331第9版)