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我国大学章程的现状及建设
  

作者:于丽娟 张卫良

  随着高等教育的发展,特别是以“面向社会、自主发展、自我约束、社会监督”为核心内涵的现代大学制度的确立,如何改革、创新不适应大学内外部环境变迁的管理制度已经成为高校管理不可回避的重要问题。因此,对大学章程的思考也提上了日程。大学章程是什么,为什么要建立大学章程,我国大学章程建设的现状怎样,如何建立大学章程,等等,都成了人们关注的问题。笔者试对这些问题进行探讨。

  一、大学章程的内涵
  大学章程是伴随着欧洲中世纪大学诞生而产生的。当时教皇或国王一般为大学颁发特许状(charter),承认或赋予大学一定程度的自治权力。后来,一些西方国家的大学章程都是根据中世纪大学的特许状而建立的[1]。现代大学章程一般是由大学权力机构(如大学董事会)根据大学设立时所取得的特许状,以国家或地方政府教育政策法规为基础制定的进行依法治校的总纲领。大学章程可以分为单一型章程和复合型章程。单一型章程是指由大学权力机构制定的统一的总纲领以统领整个大学事务,但由于大学事务纷繁复杂,使大学章程不易实施,因而一般很少采用这种形式。复合型大学章程一般由一个总纲性的规章(regu-lation)和一些实施的细则(ordinance)构成。美国的康奈尔大学、密西根大学的章程就是由总纲性的charter和具体的bylaw构成。英国习惯法条件下,公立大学创办有两个基本文件。一个叫The University Ordinance,可译作“大学条例”,它是经由立法机构审定通过的该大学的“宪章”,主要规定本大学的目标,大学作为一个法人的各项权利、管理机构的设置、最高行政职位的构成等等。第二个文件叫Statutes of The University,可译作“大学章程”,它是在第一个文件下的具体化细则,规定在各级机构内各个委员会的设置、权利与功能、学位的设置等等。
  虽然世界各国大学章程纷繁多样,名称不一,但它基本上是指由大学的权力机构根据大学设立的特许状、国家或地方政府教育法律法规而制定的有关大学组织性质和基本权利具有一定法律效力的治校总纲领。它是一所大学个性特征的缩影,一经批准通过就成为规范学校行为的基本法,并对大学办学目标、性质、方针、人才培养、学科专业设置、经费筹措、学位的授予、教师的聘任与管理、学校各类成员管理起规范作用。
  大学章程是上承国家法律、教育法规,下启大学具体规章制度的中转站,是大学的“宪法”,是一所大学的总体精神面貌。而高校的学籍管理条例、学生守则是根据大学章程制定的使学校各种具体工作程序化、规范化规定、制度和办法,是实现大学章程要求的具体实施规则。如果说前者是抽象的、高度概括性的规范,后者更侧重于具体的操作、执行层面使大学管理机制有效运转。所以,大学章程不是高校一般规章制度的集合,各项规章制度是大学章程的配套内容附在大学章程之后、保证大学章程得以贯彻的具体措施。

  二、大学章程建设的价值和意义
  1.制定大学章程是依法治校的重要环节。依法治校是依法治国的重要组成部分。依法治校可理解为按照法的模式、法的精神、法律条规来治理学校。大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为总的规范,实际是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。大学章程要对学校制度、学校结构和学校机构做出规定,这些规定不仅是学校具体管理制度的根据,也是衡量学校是否依法办学的主要依据。只有使学校的决策和工作方式转变到以大学章程为依托的轨道上来,才能避免长官意志、以言代法、以罚代法的现象,使大学在法律、法规、规章赋予的权力范围内履行法定的责任和义务。
  2.大学章程是实现大学自治、办学自主的重要保证。发达国家的高校有着依据大学章程进行大学自治的悠久传统,而我国由于长期实行的是计划经济体制与高等教育集权制度,大学与政府的关系是下级与上级的关系,只有行政关系少有法律关系,大学往往不具有独立办学的权力,因此也没有一部真正起作用的大学章程来保护大学的基本权利,实现教授治校,大学自治。因此,改变大学与政府的关系,进行现代大学制度改革,制订和完善大学章程成为必须解决的一个重要课题。
  3.大学章程是高校管理以人为本的需要。高校管理中以人为本就是大学的管理决策的价值取向要以教师和学生为中心,管理活动应围绕如何服务于教师、学生的发展来展开,充分发挥他们的积极性和创造性,从而提高办学效率和效益。“以人为本”需要通过制度保证来实现。大学章程之所以是大学管理“以人为本”的需要,是因为大学章程作为总的规范对“以人为本”起着制度上的保证作用。它通过确定管理主体与管理对象、学校与教师、学生间的权力与义务来判定各自的行为边界,以确保校园内不同的人群、不同的利益主体的合法权益得到尊重,受到关注,从而达到和谐。
  4.大学章程,是建设世界一流大学的基础。世界一流大学的重要特征就是办学特色鲜明、办学理念明确、目标定位准确、具有世界领先水平的一流学科、门类较为齐全、学术大师汇聚、教师整体素质很高、管理科学规范等等。大学章程就是明确大学的办学理念、办学目标、学科专业设置、教师的聘任与管理、有关教师学术权力等规定的大学治理的“宪章”,具有高度的权威性和严肃性,是实施有效管理、实现办学目标的重要保证,因此是建设世界一流大学的基础。目前,我国大学正在进行管理体制改革,给予大学充分的办学自主权,同时,要求他们建立“大学章程”,实现自治自律、规范管理。通过建立大学章程,根据各大学的发展历史和文化底蕴,明确办学理念、办学目标,凸现特色;通过明确教师的权利与义务,保证大学教师工作的积极性,给予他们充分的学术自由权利,创造良好的学术氛围,确保大学雄厚的师资力量;在学科建设方面,建设结构合理、特点鲜明、优势突出的学科,为学生在广阔领域里提供良好的学习条件,还为学科交叉渗透和新兴学科培育提供前提。

  三、我国大学章程的现状分析
  西方国家将大学章程作为建校的一个重要条件,因此,西方国家的大学基本上都有自己的大学章程。这些章程具有高度的权威性和严肃性,是学校制定各种规章制度的基础。在我国历史上,一些高校也曾经建立了章程,如1902年颁发的钦定高等学校章程以及清华大学、上海大学、厦门大学建立时设立的大学章程,但此传统并没得到很好的延续。
  改革开放以来,我国逐渐重现大学章程的建设。1995年开始实施的《教育法》第26条规定,设立学校必须具备的首要条件就是要“有组织结构和章程”,并明确规定了学校的第一个权利是“按照章程自主管理”。《高等教育法》第27条规定“申请设立高等学校应当向审批机关提交章程等材料”,第28条规定“高等学校的章程应当规定学校名称、校址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利义务,章程修改程序和其他必须由章程规定的事项”。但到目前为止,仅有几所大学依照我国高等教育法制订了自己的大学章程,如扬州大学、黑龙江大学、佳木斯大学。大部分大学还尚未制订大学章程,没有通过章程将大学重大的基本的问题明确规定下来,从制度上保障高校管理的科学性和规范性。而已制订的章程也存在着很多的问题,有待于进一步完善。这些问题主要是:
  1.大学章程在我国教育法律体系中的地位不明确,法律效力得不到保证。从目前国内几所大学制定的大学章程看,都没有明确的效力渊源,这使大学章程在具体操作、实施过程中潜伏着大量的法律纠纷。
  2.大学章程有雷同趋势,没有凸现各所大学的个性特色。每一所大学都有各自的发展历史和文化底蕴,在长时间办学中应形成各自的办学理念、发展路径、目标定位和人才培养目标,这一切在大学章程中应有很好的体现。这是我国高校建立章程时应特别注意的问题。
  3.大学章程没有明确举办者与学校之间、大学与教师、学生的权利及义务关系。权责不明,行为不规范,不能保证大学的自主权,利益冲突相对突出,造成师生对自身权益诉求案件频频发生。
  4.表述过于抽象、空洞,模棱两可,可操作性不强。比如,大学章程里没有明确区分行政处罚权及内部管理处罚权,而且在一些处罚性规定中存在着语义含混,不能准确描述事件、责任、处罚标准,由于产生歧义而引起纷争,被处罚者的权利得不到应有的保护。
  5.在程序上存在疏漏,缺乏程序性规定,导致高校法律纠纷频频出现。大学章程的制定和修改、执行不具有合理、合法的程序规则,就不具有应有的法律效力,得不到公众的认可,也不能成为现代大学管理制度的集中体现。

  四、大学章程建设方略
  1.更新观念,提高对大学章程的认识。首先,提高高校领导者和管理人员对大学章程的认识。在高校,他们是学校规章制度的执行者和管理者。他们对大学章程的目的、意义、精神、内容等等具体细节的认识,直接决定着大学章程在大学内的作用能否得到发挥、目标能否实现。其次,要组织全体师生员工学习和理解章程。大学章程不仅是规范高校及其职能部门的行为,也和全体师生的行为息息相关,组织他们学习和理解大学章程,可以使他们的行为与大学章程的预期指向相一致,使大学章程成为他们的内在信念。第三,要提高社会对章程的认识,确保大学章程在教育法律体系中的地位和效力,减少大学章程在具体的实施过程中潜伏的法律纠纷。
  2.准确表述,及时修改、完善大学章程。首先,要保证大学章程对高校职能行为的规定,对各主体的权利、义务进行明确表述。比如,对学生有异议的问题如授予学位、评定奖学金、校外租房等很多主要问题做出明确规定,对于出现争议问题的解决措施和执行程序进行条文规定,健全学生的申诉制度,做到真正的“有章可循”。对于内容不适当、不能准确反映实际情况或者与国家法律、法规不符的章程内容应该及时修改或撤消。制定和完善学校的法律顾问制度,为学校草拟章程或规章制度等提供法律咨询,使大学章程及各种配套的规章制度具有严格的法律界定,表述清晰,保证其适用性和操作性。
  3.大学章程的建立应当遵循正当的程序原则。程序公正是大学章程建立合法性的基本原则,是高校行政管理民主化的必然要求,是保证学校管理权正确、有效行使的重要手段。建立严格的管理程序可以更明确地规范管理行为、落实责任、防止差错,也体现着一种公正、公开和平等。因此,高校在大学章程建立的过程中,应有与之相适应的既定程序来保障,保证每个环节上都有符合法治精神的程序机制,通过科学、合理、严格、规范的程序机制控制章程建设,避免行为的无序性、偶然性、随意性,保证行为的合法性和高效性。
  4.建立健全管理的民主监督机制,有效制约高校管理权力。可行的大学章程是广大师生员工意志和利益的集中体现,在制订章程以及各种规章制度中,要保证广纳群策、集思广益、科学论证、民主管理。加强内部监督,应该充分发挥高校的董事会、教代会的作用,加强对大学章程起草制定的审查、听证,使之有序进行;加强外部监督,政府可以在保证大学自主制订学校章程及规则的前提下,对大学的决定及行为是否符合法律和大学章程的规定进行监督。
  5.建设大学章程要处理好借鉴外国经验与继承我国独特的文化传统的关系,形成我国特有的大学制度与文化。国外大学章程相对来说更健全、完善,我们要学习、借鉴,但不能简单复制。我们要根据各高校的校情,把特有的大学精神、办学理念和中国的优秀文化传统融入到各项制度规则之中,建立一套具有时代精神和文化传统特色而又具有严格法律效力的大学章程,为建立创新性、开放性的现代大学制度奠定坚实的基础。


来源:《江苏高教》2005年第6期