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王绽蕊:中国能否借鉴美国高校的董事会制度?
  

  制度是一种资源配置机制。一种有效率的制度可以将有限的资源以一种最节约成本的方式配置到能产生最大效益的地方,从而实现资源配置的帕累托效率。高校董事会制度作为一种制度安排,对高等教育资源配置效率有十分重要的影响。当前我国正在进行高等教育治理体制改革,在这一改革中是否需要借鉴美国高校董事会制度中的某些精华,以及我国的高校董事会制度应该如何改革,确实是值得深入讨论的问题。
  美国拥有世界上最为成功的高等教育体系,也是世界一流大学最多的国家。著名高等教育专家克尔(前加州大学系统校长)和盖德对这一现象进行了分析,发现外行董事会制度和董事会领导下的校长实权制,以及强调机会均等、自由选择、公开竞争、多元主体办学、大量投入,是美国高等教育体系取得这一骄人成就的原因所在。包括英国、法国、日本等发达国家在内的很多国家都纷纷效仿美国高校的董事会制度,也正是看到了这一制度对美国高等教育的巨大贡献。
  董事会制度是美国高等教育最具特色的治理制度安排,它具有如下几个核心的特征:
  首先,董事会是高校的法定代表机关,单个董事不具有法律上可以代表高校的任何地位。法律上对董事会与董事个人权威之间的明确区分有助于确立董事会的集体权威,防止董事滥用职权。
  其次,美国高校董事会制度是一种集体决策制度,由整个董事会而不是董事会主席代表高校的最高决策权威。集体决策相对于个体决策来讲,更容易集中多方的智慧,更容易避免一个人的独断专行、刚愎自用。但由于决策过程和决策行为受决策者个性、才能等因素的影响,仅靠这种集体决策制度并不能从根本上杜绝这些问题。一个被校长俘获的董事会很容易成为橡皮图章、乡村俱乐部,一个由各方利益代表组成的董事会也可能成为利益的角逐场。
  第三,董事需要为决策负个人责任。当董事必须为决策负个人责任时,他们就必须更加审慎地运用自己手中的投票权,以避免受到来自法律的惩罚。但如果缺乏相应的监督机制,或者法律惩罚力度不当,都会导致个人负责制度的功能失调。有效的监督机制需要以健全的信息披露制度为前提,合理的法律惩罚力度需要以理性的研究为基础。
  第四,董事会是由外部人士组成的治理机构。这有效地避免了高校内部利益群体对高校事务的控制,使高校成为对社会而不是仅仅对内部人利益负责的机构。
  第五,强调治理结构的清晰性,尤其强调避免权力的重叠和集中,以及对于权力的问责。美国高校董事会只负责“治理”(govern),管理权交给以校长为首的管理层。校长和董事会主席两职合一普遍受到限制。清晰的治理结构有助于对权力的问责。
  第六,美国高校董事会制度不是一个简单的概念,也不仅仅是一种高等教育管理机构设置,它是一系列制度安排包括法律制度、私人制度等等形成的一个复杂的系统。系统的各个要素之间相互联结,强化了董事会制度的真正功能,提高了董事会治理的效率。
  美国高校董事会制度虽然历经三百多年基本保持了其稳定的特征,但仍然是一个发展中的概念。换句话说,它并没有解决所有的效率问题。尤其当出现新的问题时,仍然需要做出一定的改革,以跟上时代发展的需要。例如董事会的次级委员会就是随着高校规模的扩大、治理任务的复杂化而出现的。在安然事件出现以后,美国很多高校的董事会开始设立审计委员会,也说明了这一点。
  此外,不同类型高校董事会制度的功能和效率具有不同的特征。相对于私立高校来说,公立高校董事会制度存在更多的功能失调和效率问题。
三百多年的历史表明,作为一种高等教育治理制度,美国高校董事会制度基本上是有效率的。它所具有的上述核心特征,有很多是我国的高校治理制度中所缺乏的。更为重要的是,系统化的制度安排使美国高校董事会制度不仅仅体现为一种法律规定、私人制度或双边契约,更重要的是它培育了一套受到普遍认可的价值体系。这一价值体系事实上成了一种重要的治理机制,在很大程度上以一种自我实施的方式维持着董事会制度的良性运行,使董事会制度在整体上成为一种有效率的制度安排。
  在我国,私立高校的董事会通常由投资者控制,他们往往过分注重个人利益回报而忽视高校的长远发展以及学生和社会的整体利益。即便有一些外部董事,但这些董事多数是离退休的政府官员或社会名流,他们在很大程度上将自己的身份看作一种名誉性的,对董事的权责和义务缺乏清醒的认识。出于节约成本和物质利益回报最大化的需要,投资者往往过多地介入高校日常管理事务,董事会与校长的关系没有清晰的界限。而我国某些公立高校所设立的董事会严格来说并不是治理机构,而是一种类似于基金会性质的筹资机构,或者是一种产学研合作机构。在这些董事会中,除了自然人董事以外,“董事单位”往往也是董事会的重要成员。他们往往未经严格的遴选,对高校的整体利益和长远利益不甚关心。在我国高等教育治理制度中,没有集体决策、个人负责的配套治理机制,缺乏高校与社会之间进行有效沟通的机制,这不利于遏制决策的随意性,不利于将高校建设成为社会整体利益服务的机构。
  那么,能否如个别研究者提出的那样,在现存制度的基础上借鉴美国高校董事会制度,在我国高校建立“董事会领导下的职业校长负责制”,由中央或地方政府委派人员、党代表、教育专家、教师代表以及社会知名人士组成公立高校董事会,同时赋予其法定代表人地位,对高校财产行使法人所有权,实际上并不是一个容易回答的问题。这主要是因为,美国高校董事会制度的功能与效率是以其系统化制度为依托的。正如柯武刚、史漫飞所指出的:“制度是以往世代所获得的知识仓库。”我国即便在所有高校都建立了董事会这种治理机构,但要建立起系统化的制度体系,决不是一蹴而就的事情。无论如何,对美国高校董事会制度的深入了解可为我们分析我国的高校治理制度提供很好的参照,这对我国高等教育治理体制改革有重要的现实意义。
  董事会制度是组织基业长青的重要基础。仲继银教授曾经感慨:“福特、强生等国际知名的大公司,经过了百年的历史之后,它们在一直传承着的除了一个品牌之外还有什么?股东已经换了,员工已经换了,产品也换过不知多少代和多少种类了,组织的创建者及其后任的伟大的领导者们也早已经不在了。以公司名称为代表的一个文化性的符号体系,以董事会为核心的一套制度、管理和运作规则体系,这可能是所有伟大公司所共有的特性,是公司不变的本我。根据《基业长青》一书作者的实证研究结果,伟大的公司无须伟大的领导者,个人过于伟大的领导者反倒对公司的长期发展有害。但是,那些伟大公司一定都有一个伟大的高层管理团队,一个伟大的高层领导集体,这就是一个独立和有效的董事会,伟大的董事会意味着伟大的公司。”大学何尝不是如此?在哈佛大学、耶鲁大学、霍普金斯大学、芝加哥大学、加州大学、密执安大学、达特茅斯学院等世界一流大学发展史上虽然出现了不少著名的校长,但设想一下,如果没有董事会制度作为支持,他们是否能够使自己创下的事业基业长青呢?
  我们是一个崇拜英雄的民族,无论是过去还是现在,似乎一直在盼望着某个具有超强能力的救世主横空出世,带领我们创造一切幸福,但最后往往事与愿违。毫无疑问,一个具有非凡能力的个人是任何国家和社会无比宝贵的财富,但个人的能力毕竟是有限的,在时间上并不是永远延续的。只有制度才可以超越时空、持久永续,在特定环境中发挥其应有的功能,产生其应有的效率。也正是因为这个原因,我对过于强调高校校长作用的一些言论和改革举措感到由衷的忧虑。高等院校需要高素质的校长,但这并不能解决所有的效率问题。我们真正需要尽快建立的是一种以“集体决策、个人负责”为特征、拥有完全自主权但又受到充分的信息披露制度制约的、在法律上代表高校且具有最高决策权威的治理机构。具备这些特征的治理机构,无论其名称如何,都有可能成为真正有效率的高等教育治理制度安排。
  有效率的制度是道德的制度。基业长青,这是对有效率制度的最好回报,也是我对我国高等教育事业最真诚的祝福。


    (选自《董事会》2007年第8期)